浅论工程量清单招标控制价存在的问题及对策

    济宁北湖省级旅游度假区管委会招管办  张雪玲

    济宁市水利局  陈长华

    摘  要：为有利于客观、合理的评审投标报价，避免哄抬物价造成国有资产流失，应针对工程量清单招标控制价计价活动中存在的问题，加强监督管理， 切实采取有效的措施，以促进工程建设招投标工作更加规范、有序、健康的发展。

    关键词：招标控制价；存在问题；对策

    工程招投标活动，不仅是业主选择一个信誉良好的施工企业的过程，同时也是寻求一个各方均能接受的工程“合理价格”的寻价过程。由于实行工程量清单招标后，标底保密这一法律规定已不能起到有效遏制哄抬标价的作用，有的地区和部门已经发生了在招标项目上所有投标人的报价均高于标底的现象，致使中标人的中标价高于招标人的预算，对招标工程的项目业主带来了困扰。因此，为有利于客观、合理的评审投标报价和避免哄抬物价，招标人应编制招标控制价，作为招标人能够接受的最高交易价格。这在一定程度上起到了遏制投标人投标报价过高及超概算或超预算高价中标的作用，建设项目的成本得到有效控制，得到了市场主体各方的充分肯定。但是在招标控制价的实施过程中，也出现了一些问题。为促进工程建设招投标工作更加规范、有序、健康发展，应强化对招标控制价计价活动的监督管理， 采取切实有效的措施，以免造成国有资产流失。

    一、工程量清单招标控制价的产生过程

    1.在市场经济时代，先进技术层出不穷，施工工艺多种多样，价格相去甚远，为防止哄抬工程价格，指明竞争方向，实现公平竞争，招标人统一工程项目清单，依据常规施工工艺，设置标底，通过招标选择合理低价的中标单位。但设标底招标的弊端有：设标底时易发生泄露标底及暗箱操作的现象，失去招标的公平公正性；现在编制的标底价是预算价，科学合理性差，较难考虑施工方案、技术措施对造价的影响,容易与市场造价水平脱节；标底在评标过程的特殊地位使标底价成为左右工程造价的杠杆。不合理的标底会使合理的投标报价在评标中显得不合理。

    2.将标底作为衡量投标人报价的基准，导致投标人尽力地去迎合标底,往往招投标过程反映的不是投标人实力的竞争,而是投标人编制预算文件能力的竞争,或者各种合法或非法的“投标策略”的竞争，致使建筑招投标市场出现不公平竞争。随着其弊端不断显现，部分工程实现无标底招标，但无标底招标的弊端有：容易出现围标串标现象，各投标人哄抬价格，给招标人带来投资失控的风险；容易出现低价中标后偷工减料，不顾工程质量，以此来降低工程成本，或先低价中标，后高额索赔等不良后果；评标时，招标人对投标人的报价没有参考依据和评判标准。

    3.为促进工程建设招投标工作更加规范、有序、健康发展，2008《清单计价规范》设立了工程量清单招标控制价。招标控制价不同于通常所说的标底，两者最本质的区别在于根据《中华人民共和国招标投标法》规定标底必须保密，而《清单计价规范》规定招标控制价应在招标时公布；其次，标底是一个预算价，是招标人对招标工程的预计价格；而招标控制价是社会平均先进水平的体现，其编制依据是“清单计价规范”、各种计价定额和计价办法、市场价格、工程造价管理机构发布的工程造价信息等。招标控制价是2008版《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）的新增术语，在工程采用招标发包的过程中，由招标人根据国家或省级、行业及建设主管部门发布的有关计价规定，按设计施工图纸计算的工程造价，其作用是招标人用于对招标工程发包的最高限价。招标控制价的优点有：可有效控制投资，防止恶性哄抬报价带来的投资风险；提高了透明度，避免了暗箱操作、寻租等违法活动的产生；可使各投标人自主报价、公平竞争,符合市场规律，投标人自主报价,不受标底的左右；既设置了控制上限又尽量地减少了业主对评标基准价的影响。但是在招标控制价的实施过程中，也出现了一些问题。

    二、实行工程量清单招标控制价出现的问题分析

    1.图纸设计质量问题影响工程量清单招标控制价的编制。工程量清单控制价编制的重要依据是工程图纸，因此工程图纸设计的正确性、完整性直接影响到工程量清单控制价编制的准确性。但有时设计单位由于主观或客观的原因，比如设计人员的业务水平问题，导致图纸设计不合理或不全面，甚至出现设计错误，或者由于建设单位急于工程开工，导致设计单位草草设计了之，设计深度不够，根据这种图纸编制出的工程量清单控制价势必出现错误或漏项较多，从而不可避免地影响招标控制价的准确性。

    2.工程量清单招标控制价的编制质量问题。工程量清单招标控制价的编制是一项非常重要的基础工作，其质量高低，直接影响到建设项目的投资、投标人的投标报价、施工过程中的管理、资金拨付以及最后的工程结算。工程量清单招标控制价由招标人编制，是《清单规范》赋予招标人的责任，当其不能编制时可委托具有相应资质的工程造价咨询单位编制，工程造价咨询单位不得同时接受招标人和投标人对同一工程的招标控制价和投标报价的编制。由于诸多方面的原因，不管是招标人还是工程造价咨询单位编制的工程量清单招标控制价质量均不太高。普遍存在清单范围不明确、项目特征描述不清、工程量计算不准、漏项严重以及与《清单规范》的计算规则不相吻合的现象。并且常常出仅公布招标控制价总价，不公布招标控制价各组成部分的详细内容。工程量清单质量问题的存在，客观上给下一步的工作带来非常大的麻烦，相关各方均站在各自的立场对工程量清单予以不同的理解，协调起来非常困难。

    3.招标文件中部分工程量清单计价条款存在的问题。根据国家的相关规定，工程量清单招标控制价是招标文件的组成部分，其计价规定及投标报价的编制也应遵循国家相关规定。但招标文件中却有常常有这样的规定:“招标文件所发的招标控制价为本工程的最高限价，所附工程量清单仅供参考，投标人须根据招标人提供的施工图纸和技术规范要求自行核实工程量后进行报价，本工程实行总价包干。”显然这样的规定违反了清单计价规范和有关法规，是有失公平的。这种规避招标人编制工程量清单及招标控制价不准确的责任，将风险转嫁给投标人的现象，给下一步工程项目的合同谈判、质量控制、进度控制、投资控制、协调等等，都会带来一系列问题。建筑产品的形成，是施工企业和业主共同努力、协调配合、互利互惠的结果。整个履约过程中，只顾自己利益，忽视对方利益，势必引起对方的抵触情绪，处理不好，不仅投标人遭受重大损失，招标人同样不可避免地蒙受重大损失，对整个工程的建设来说是非常不利的。

    4.招标人公布的工程量清单招标控制价过低或过高问题。清单计价规范明确规定招标控制价应在招标文件中公布，不应上调或下浮，但是有的招标人公布的招标控制价过低，随意下浮，公开的最高限价远远低于市场平均价，没有充分考虑到市场供求状况和合同实施过程中可能发生的风险因素等情况，施工单位的利润空间被大幅度压缩，对工程质量和安全生产都产生了一定影响。还可能出现无人投标情况，因为按此价投标将无利可图，不按此投标又成为无效投标，结果使招标人有时不得不修改招标控制价进行二次招标。还有部分项目招标人公布的招标控制价过高，且最高限价大大高于市场平均价，因为最高限价大大高于市场平均价，就预示着按此价投标，中标后利润很丰厚，而且只要投标不超过最高都是有效投标，这样就可能诱导投标人围绕这个最高限价串标围标。以上情况的出现对招投标工作均产生极为不利的影响。

    三、做好工程量清单招标控制价监督管理的对策

    针对以上存在的问题，必须从以下方面做好工程量清单招标控制价监督管理工作：

    1.工程量清单招标控制价编制依据要科学规范。勘察设计文件是工程建设必须遵循的文件，也是编制工程量清单的关键。必须加强建设工程勘察设计质量的监督与管理，加强图纸会审，提高工程设计质量。使项目工程图纸内的问题在设计阶段得以解决，为编制好工程量清单招标控制价打好基础，减少因图纸的错、漏、缺等现象而产生的计价失误，也避免建设方在开工后不必要的改动以及可能因此而产生的纠纷。招标控制价的编制应遵循客观、公正的原则，按照勘察、设计文件、有关的标准、规范及相关资料，工程量清单计价规范的要求，合理反映拟建工程项目市场价格水平。在编制招标控制价时，消耗量水平、人工工资单价、有关费用标准按国家或省建设行政主管部门颁发的计价依据和计价办法执行，材料价格按工程造价管理机构发布的市场指导价取定，措施项目费用按工程所在地常用的施工技术和施工方案计取。

    2.工程量清单招标控制价应严格进行备案。实行工程量清单计价招标的房屋建筑和市政工程，招标人应在发布招标控制价前将招标控制价有关材料报送工程所在地造价管理机构备案。备案资料主要包括招标文件中有关工程计价条款、工程量清单、招标控制价成果文件等。工程造价管理机构对报送的招标控制价资料主要应从以下几方面进行审查：工程量清单和招标控制价是否由具有编制能力的招标人或受其委托的具有相应资质的工程造价咨询单位编制；工程量清单和招标控制价编制单位公章、造价专业人员签字及印章是否齐全；工程量清单和招标控制价是否符合《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2008）和工程造价计价的有关规定等。审查机构应将将审定的招标控制价和审查意见回复招标人，招标人应将上述审查情况送工程招标投标监督管理机构。

    3.严格使用工程量清单招标控制价不得上调或下浮。招标控制价的性质和作用决定了招标控制价不同于标底，无需保密。为体现招标的公开、公平和公正性，防止招标人有意抬高或压低工程造价，给投标人以错误的信息，招标人编制的招标控制价应在招标文件中载明，不得对编制的招标控制价上调或下浮，更不得随意改动。投标人的投标报价高于招标控制价时，其投标应予以拒绝并作废标处理。招标控制价应由具备编制能力的招标人，或其委托的具有相应资质的工程造价咨询企业、招标代理机构负责编制，以单独的造价成果文件形式出具，公布的招标控制价应当包括招标控制总价、各分部分项工程的合计费用以及必要的说明，并应由招标人在招标文件中公布等。

    4.加强招标控制价监督检查认真处理招标控制价投诉。对已公布的招标控制价投标人经自行复核后，认为其未按国家标准《建设工程工程量清单计价规范》和工程造价计价依据的规定编制的，可在开标前5日内向工程所在地招投标监管机构投诉。招投标监管机构收到投诉材料后，应及时会同工程造价管理机构对投诉进行处理，对招标控制价组织复核，发现确有错误的，应责成招标人修改。复核确认招标控制价误差范围在±3%以内（含±3%）的，原招标控制价有效；误差范围在±3%以外的，招标控制价应以复核确认的为准。各级建设行政主管部门要加强对招标控制价的指导、监督、检查，认真执行有关工程计价和工程量清单招标的相关规定和工作程序，对在招标控制价编制过程中有违规行为的责任人，要依法查处。对查实违规编制招标控制价的中介服务机构和编制人员，应按照有关规定进行处理，并作为不良行为予以记录和公示，并由其承担由此产生的法律和经济责任。

    参考文献：

    [1] 建设工程工程量清单计价规范(GB50500-2008)

    [2] 杜葵《工程量清单报价与传统报价模式比价研究.》

    [3] 尹贻林《工程造价计价与控制》