关于加强历史文化名城规划工作的通知

　　1982年2月8日，国务院批转原国家建委等部门《关于保护我国历史文化名城的报告》，并公布了国家第一批历史文化名城名单。1982年7月28日，中央领导同志在萨空了第八位政协委员关于历史文化各城保护问题的调查报告上又作了重要指示。

　　最近，我部城市规划局会同文化部文物局在西安召开了“历史文化名城规划与保护座谈会”，研究了当前历史文化名城规划与保护工作的开展，我们拟定了《关于加强历史文化名城规划工作的几点意见》，现随文印发，请各地在历史文化名城规划工作中参照执行。

城乡建设环境保护部

1983年3月9日

　　关于加强历史文化名城规划工作的几点意见

　　（一）

　　为了做好历史文化名城的保护工作，国务院1982年2月8日批转了国家建委、国家文物局、国家城建总局《关于保护我国历史文化名城的报告》。国务院在批语中指出：“保护一批历史文化名城，对于继承悠久的文化遗产，发扬光荣的革命传统，进行爱国主义教育，建设社会主义精神文明，扩大我国的国际影响，都有着积极的意义。”历史文化名城集中体现了中华民族的悠久历史、灿烂文化和光荣革命传统，是全国人民极其宝贵的物质和精神财富。把历史文化名城保护好、规划好、建设好，是城市规划工作的一项重要任务。

　　党和国家十分重视历史文化名城和文物的保护工作。国务院多次公布了有关文物保护和管理的指示和条例，1961年和1982年两次公布了全国重点文物保护单位，1982年人大常委会公布了《中华人民共和国文物保护法》。1982年2月，国务院又公布了国家第一批历史文化名城名单，引起了各级领导的重视和各界人士的热烈反响，不少历史文化名城的有关部门协同配合，做了许多有益的工作。他们广泛宣传和组织群众，有计划、有步骤地开展调查研究工作；通过多种途径，采取了一系列保护文物古迹的具体措施；有的对历史文化名城规划的规划与保护座谈会上，交流了经验，明确了开展历史文化名城规划工作的方向。在党的十二大精神鼓舞下，开创历史文化名城规划工作新局面有了一个良好的开端。

　　（二）

　　当前，历史文化名城保护和规划建设中存在的主要问题是：

　　一、有些建设项目不当，影响了城市的环境和布局。一方面是不顾历史文化名城的特点性质和要求，在市区建设了一些不该建设的项目；另一方面是项目选址不当，打乱了城市的合理布局。有些历史文化名城被工业、仓库或其他城市设施包围、分割，城市环境受到污染，城市的自然景观、人文景观和传统风貌受到损害。

　　二、城市的文物古迹、风景名胜遭受到不同程度的自然和人为的破坏。许多具有重大历史价值的名胜古迹被一些工厂、仓库、机关、部队、学校社队甚至私人长期占用，使一些珍贵的历史文物建筑得不到应有的维修、保护。有的常年失修、破烂不堪；有的则辟为禁区，不向群众开放。不少名山大川、河湖水面，不按规划要求，任意开山取石、乱搭乱建、修路架桥、筑坝取水、围湖造田、开渠垦植、开掘矿藏，古树名木的大面积植被被毁，古城、古墓被乱平乱挖，文物古迹受到摧残，自然面貌、生态平衡受到破坏。

　　三、历史文化名城的保护与建设和旅游事业的发展不相适应的。由于城市行政管理和投资体制的影响，一些城市丰富的自然风景资源和文物古迹得不到应有的保护和开发，降低了旅游价值。

　　四、历史文化名城，特别是经济基础比较薄弱的中小城镇，对文物古迹、风景名胜的保护与开发，缺乏必要的资金、材料和技术队伍，管理机构不健全，有关部门分工不明、职责不清，缺少必要的条法和规章制度。

　　造成以上问题的原因是多方面的，从根本上来说是长期以来“左”倾思影响，否定历史文化传统思潮的冲击，特别是十年动乱，造成了我国历史文化遗产的一场浩劫，教训是深刻的。从认识上分析，主要有几方面原因：一是片面强调发展生产，较多地考虑建设项目本身的建设条件和经济效益，较少考虑城市的性质和特点，忽视整个城市的经济效益、社会效益和环境效益的统一；二是城市规划工作长期废弛，城市管理不善，不按规划办事；三是对保护历史文化名城的重要性认识不足，措施不力。

　　（三）

　　对历史文化名城规划的原则、内容和方法有以下几点意见：

　　一、历史文化名城规划的概念和基本内容

　　历史文化名城这一基本概念，反映了城市的特定性质，作为一种总的指导思想和原则。应当在城市规划中体现出来，并对整个城市形态、布局、土地利用、环境规划设计等方面产生重要的影响。历史文化名城规划首先应注意继承和发扬本城市的历史优秀传统，其目的就是要使城市的发展和建设，既符合现代生产、生活要求，又保持其特有的历史文化传统风貌。历史文化名城保护规划就是以保护城市地区文物古迹、风景名胜及其环境为重点的专项规划，是城市总体规划的重要组成部分，广义的说也包含有保护城市的优秀历史传统和合理布局的内容。编制保护规划时，一般应根据保护对象的历史价值、艺术价值，确定保护项目的等级及其重点，对单独的文物古迹、古建筑或建筑建连片地段和街区、古城遗址、古墓葬区、山川水系等，按重要程度不同，以点、线、面的形式划定保护区和一定范围的建设控制地带，制定保护和控制的具体要求和措施。

　　二、深入调查研究、突出名城特点

　　历史文化名城的规划必须建立在对城市历史和现状深入调查研究的基础上。调查的内容包括从“横的”方面摸清文物古迹、风景名胜在地域和空间的分布；从“纵的”方面掌握城市发展不同历史阶段文物古迹的完整体系。我国的历史文化名城丰富多彩，各有特色。有的是革命圣地，以光荣的革命斗争传统著称；有的是历代王朝的都城，以丰富的历史文化遗产取胜；有的是风景胜地，以山川河湖和文物古迹结合见长。调查的目的在于逐步摸清文物古迹的数量和分布，并对其历史价值、艺术价值和科学价值作出评价，以便准确地把握城市的特点，形成完整的规划构思，力求反映城市历史优秀传统发展的连续性以及城市特有的自然和传统风貌，保持与发展古城的合理的规划格局。注意实事求是和科学性，避免牵强附会或追求形式。

　　三、协调几方面的关系

　　1．发展生产和保护历史文化名城的关系

　　从理论上讲，在社会主义制度下，生产发展和生产力的布局是由国民经济计划和区域经济发展规划决定的，生产的发展促进整个城市的发展，城市则通过合理的规划为生产发展提供必要的条件，二者应该是协调一致的。但是由于国民经济计划体制和某些具体环节上的缺陷，长期以来又没有区域规划为城市发展提供必要的依据，在一些历史文化名城（包括在著名的都城遗址上）建设了许多严重破坏地下埋藏的文物遗迹、污染环境、外观上又很不协调的工厂企业，发展生产和保护历史文化名城存在着某些现实的矛盾。今后如不通过全面规划加以必要的引导和控制，这种矛盾将进一步加剧。因此，在历史文化名城的规划中，对新建工业项目应有严格的选择，有混杂在市区的工厂企业或单位要认真调查研究，分别情况、妥善处理：乱占乱建、污染严重，至今仍造成对重要文物古迹、风景名胜严重破坏的，要采取转产、搬迁等措施，加以解决；影响环境协调、有一般污染，近期又没有条件搬迁的，应严格控制其发展，并通过改革工艺、治理污染、逐步改善其环境质量，同时在规划中考虑远期搬迁的可能性，没有污染危害、又不影响保护文物和环境协调的可予以保留。

　　2．城市现代化建设特别是旧城改造古城风貌的关系

　　随着国家有经济和社会的发展，旧城市要逐步改造，城市设施和社会生活要逐步现代化，历史文化名城也将不断充实、发展并赋予新的生命力，这是一种必然的发展趋势。但是，历史文化名城的建设和发展应特别注意整个空间环境的协调。《文物保护法》明确规定各级文物保护单位都应划定必要的保护范围，并根据保护文物的实际需要，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。在文物保护单位的保护范围内一般不得进行其他工程建设，在建设控制地事既要求对新建工程的高度、体量进行必要的控制，又要求建筑的形式、风格和古城环境相协调。建筑形式和风格既没有固定的模式可以遵循，又不能用行政命令加以规定，需要规划、设计部门密切配合，通过多方案比较，在实践中不断探索、创新；有条件的地方可采取规划设计竞赛、开展学术讨论和交流的办法，求得规划设计水平的共同提高。在历史文化名城保护规划中，确定保护项目，划定保护范围和建设控制地带都要十分慎重，必须通过调查研究和科学鉴定，按不同情况区别对待。

　　3．发展旅游事业和保护历史文化名城的关系

　　历史文化名城一般都以其悠久的历史文化传统和美丽的自然风光而驰名，吸引着国内外旅游者，我国历史文化名城今后的旅游事业将会有很大发展，这对社会主义物质文明和精神文明建设、扩大我国的国际影响都是十分必要的。当前，一些历史文化名城为了解决接待国外旅游者的困难，在重要的风景名胜区或文物古迹保护区内和周围大兴土木，建设现代化的高层宾馆、饭店，甚至无科学根据地随意复原古迹建筑，破坏了考古学遗址和整个环境的协调；有的名胜古迹对外开放，由于管理不善，也造成了一些人为的破坏。因此，有必要强调一切旅游设施的建设都要纳入城市的统一规划，遵照城建、文物、园林等部门的有关规定进行管理。历史文化名城的规划建设也要为旅游事业的发展创造必要的条件，按照本城市的具体条件开发建设新的旅游点，扩大旅游环境容量。

　　4．工作关系的协调

　　历史文化名城的保护规划建设，涉及到计划、规划、设计、文物、园林、宗教等许多部门，需要密切协作配合。实际上，文物古迹、宗教寺院和园林风景区常常是融为一体的，是一种相互依存、相互补充的关系，它们都需要通过规划，有机地组织到城市的整体环境中去并得到妥善的保护和管理。建筑工程和市政工程设计是城市规划构思的具体化，也是实施规划过程的重要环节，对形成历史文化名城的面貌有重要影响。规划、文物、园林以及有关设计部门都要密切配合，协调行动，历史文化名城的保护和建设，需要有必要的资金。因此还必须取得计划部门的支持。

　　四、历史文化名城规划的编制与审批

　　国务院公布的历史文化名城都要编制保护规划，并按审批权限，随同城市总体规划一并上报审批，没有做的要补做，没有报的要补报。在编制总体规划的基础上，还应根据需要编制重要保护项目地段、街区、风景名胜区等的详细规划，提出保护和建设的具体实施方案。

　　（四）

　　随着对保护祖国历史文化遗产的认识不断深化，保护历史文化名城的工作已提上了议事日程，并取得了进展。但是工作才刚刚开始，发展还很不平衡，有待进一步统一认识，加深理解，不断提高规划质量和管理水平。实践证明，历史文化名城急需有一个统一规划，通过规划，对城市有个全面系统的认识，并从整体出发，在大轮廓上进行控制。但是，规划的实施必然会受到许多现实条件的制约，需要进一步加强领导，充分依靠群众，加强管理和法制建设，积极培养人材，建立一支比较稳定的规划、设计、考古勘探和文物古建维修保证技术队伍。要开辟投资渠道，保证各项保护、维修经费专款专用，在全面规划的基础上，逐步实现。