天津市政建设发展有限公司 胡士星 王晶晶 高 洋
摘 要：代建制作为一种新兴的项目管理制度，是我国结合实际国情而制定的一种新型项目管理模式，但由于代建制在我国的发展尚属于试点阶段，实施细节没有统一的规定，并且在各个地区实施的具体方法和要求也都不尽相同，造成代建单位选择过程中选择对象的不确定性，不利于代建制在我国的推广运用。
本文围绕代建制模式下代建人的招标选择方式，有关代建人的重要作用及代建单位的候选对象、影响代建人选择的因素及不同地区代建人招标选择等情况进行阐述。对代建人招标选择方式的现状及存在的问题进行了阐述，并提出一些建议。以求规范招标代建市场，促进我国代建市场又好又快健康发展。
关键字：代建制；代建人选择；资格预审；评标
代建制模式下代建人的重要作用
2004年7月，国务院正式颁布《关于投资体制改革的决定》，明确提出“对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。这使得代建制的试点与实践全面推进，进入了探索与完善并进的关键阶段。发展至今，我国基本上已经形成了以深圳为代表的事业型代建和以北京、上海为代表的企业型代建两种主要代建模式。[1]
在代建制项目管理模式中，政府主管部门、代建单位、承包单位、使用单位为了达到共同目标，各司其职、相互制约，是对传统“投、建、管、用”多位一体模式弊端的改革。使用单位的主要职责是负责提出项目功能要求，协助代建单位办好工程建设前期以及建设过程中的有关手续，创造良好的外部条件，以及实行工程质量、进度、资金合理使用的监督工作。使用单位不直接参与建设，代建单位代行了使用单位在建设期间项目法人的职责，割断了使用单位与代建单位之间的利益关系。代建单位受政府主管部门委托，具有与勘察设计、施工承包商、材料设备供应商等单位依法进行招标投标、合同谈判、付款控制、合同索赔等权利。代建单位对各承包单位的资信、业绩等信息掌握较全面，可减少逆向选择，帮助政府主管部门选择最合适的承包单位，订立周密的承包合同。[2]
对于政府投资项目实行代建制，进行项目的管理和实施，在整个项目的建设实施过程中，代建人作为代建制组织结构的核心（如图1.1所示），对项目目标的实现起着举足轻重的作用。代建单位受政府委托，对项目建设进行全方位、全权制、全责制的管理，委托授权的范围较大，代建单位的任何失误都将可能对工程造成重大损失。政府投资项目的主管部门选择的代建单位往往是专业从事项目建设管理的咨询机构，拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，通过制订全程项目实施计划、设计风险预案、合理安排进度，能够极大地提升项目管理水平和工作效率，保证政府投资的效率和效益。政府投资的主管部门也将加强对代建单位的监督管理，监督被委托单位的工作质量、目标控制和资金使用情况等作为项目实施过程中的重要工作和任务。[3]
可见，选择合适的代建单位不仅会影响工程的成败，还能对工程的成本、质量和工期等有很大的影响，如何选择最合适的代建单位成为解决代建制中“三超”问题的关键。
图1.1 代建制组织结构图
代建人选择方式的趋势
在我国，代建制是一种新兴的项目管理模式，由于发展还没有形成规模，且各地实施的具体方式方法也都还不相同，国家尚未出台相关的法律法规来规范代建市场的等现状，造成我国代建制度没有在各地普遍的运用。而在代建制实施过程中，代建人起着不可替代的重要作用，关乎代建项目的成败与否，对项目的最终可交付成果的质量也起着决定性的作用，但由于没有具体的代建单位选择方法，在选择过程中会可能会错过最适合的代建单位，对项目的造成损失。
代建人的选择方式主要有以下几种：即招标（公开招标、邀请招标）、直接委托、有限选择、集中代建、短名单等方式。无论代建单位的选择方式如何，都存在着类似的问题，如代建单位选择方式没有统一规定，一旦代建单位不通过竞争方式选取则不能够促进代建企业提高自身的管理水平，也就不利于提高我国政府投资项目的管理水平[4]。分析六个典型地区的代建单位选择方式的现状及存在的问题等，了解各地代建单位选择情况。
表1.1 各地代建单位选择方式的现状
| 代建人选择方法 | 现状、存在问题及解决方法 | |
| 北京 | 公开招标、有限选择、集中统建 | 代建人资格条件缺乏统一认定，代建市场还需培育。解决办法是明确代建人法律地位，消除代建人履行职责障碍，是建立科学公正、方式多样的代建单位选择机制 |
| 上海 | 有公开招标、短名单、指定等方式，操作方式 | 代建制单位的法律地位不明确，缺乏统一的操作规范。缺乏政策支持。相关部门不承认代建单位的法律地位；使用单位不理解代建意义，开展工作较难。代建费用偏低。 |
| 深圳 | 组建工务局，全面承担政府投资项目的代建工作 | 虽然可以将公益性项目管理由分散变为集中代建，提高项目管理的专业化水平，但与我国政府和事业单位机构的改革方向不符，且没有实现真正的“投、建、管、用”分离，不能培养规范的竞争性代建市场。 |
|
厦门 |
政府招标选定 | 缺乏这些方面的专业人才，造成代建项目的有关功能方面无法为业主单位提供功能使用上的技术支持，缺乏代建项目的信用档案体系和后评价体系，部分项目由于代建费偏低，某些代建单位特殊专业和高素质的人员配备不足 |
| 重庆 | 公开招投标 | 向全社会全面开放代建市场，培育代建主体，吸引众多合规的专业工程管理公司通过公平竞争的方式参与政府投资工程代建，是深化我市代建制试点与改革的必然选择。 |
| 福建 | 招标方式、直接委托方式 | 项目代建单位应当按照档案法等有关档案管理的规定，建立健全有关项目档案，帮助代建单位选择。 |
问题的提出及建议
尽管招标方式选择代建人成为当前代建制下选择代建单位的必然趋势，但由于代建制还处于试点阶段，相关的各种法规和制度还不够完善，在代建单位的选择上还缺乏一种规范的招标制度，保证合理地选择适合不同项目建设的代建人，为项目目标的实现奠定基础。代建单位的性质属于项目管理单位，所以代建人选择的招标属于服务招标。当前代建制下代建单位选择的法律规定不健全，规范制度不统一，代建人市场不成熟等造成代建人选择方式混乱的局面，需要通过对服务招标方式和整个招标流程与代建单位选择招标的对比分析，解决以下几个决定招标最终结果的问题：
（1）在资格预审阶段，代建单位选择缺乏统一的准入机制，缺乏满足条件的投标候选人，需要进行代建单位市场的培育。
（2）在评标阶段没有统一的评价标准和依据，法律制度不健全等问题。
当前，代建制在我国的运用越来越广泛，随之也产生了很多问题，而在这些问题中有很多是可以避免的。选择一个合适的代建人不仅可以节约工期、成本，提高工程质量，还可以使项目的功能得到充分的发挥。代建单位在工程实施阶段的重要性不言而喻，而选择合适的代建单位过程中存在的问题也值得我们深思，如何规范市场行为、出台相应的法律法规等解决方案也需要探究。由于法律定位不清，没有形成一个良性的市场环境，在委托人选择代建单位的过程中必然缺少足够的依据和理由，并且各地对代建单位的资质条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据5。对于规范代建单位选择现状，有很多问题要解决，最重要的是规范招标程序，才能使最多数量的候选人参加投标，才能选择最优的代建单位。
当前代建制下存在的主要问题有代建单位法律地位不明确，代建单位责权不明确，尚未建立统一规范的代建人选择机制，代建市场准入条件不统一，代建管理费偏低等。代建人的选择问题成为代建制推行中的主要问题之一。而在当前政府投资项目对于代建人选择，运用招标方式选择代建人成为代建制发展的主要趋势。由于代建制还处于发展阶段，很多制度亟待完善，很多学者从不同角度对代建人选择的招标方式进行了研究，主要集中在通过招标方式选择代建人时的资格审查阶段和评标阶段，具体的研究问题体现在：代建单位的资格条件和准入机制，代建单位选择的法规完善和市场管理，代建人能力的评价等几个方面。代建市场发育不完善，缺少水平高、专业性强的代建主体。目前，各地对代建单位的资格条件和市场准入要求比较模糊，对代建单位的资质认定、等级划分等没有明确的标准和依据。代建市场处于发育期。代建主体少，尤其缺少经验丰富、水平高的代建企业，还未形成良性的市场竞争。[5]
针对代建单位选择过程中没有统一规范的情况，推知通过招投标方式选择代建人是必然的趋势，规范代建单位的招标评标过程，成为解决该问题的方法，以规范市场行为。
参考文献：
[1]范道津，杜亚灵.政府投资项目企业型代建制实务[M].天津：天津大学出版社，2010.1
[2]陈海，王德卿《浅谈代建制中代建单位的功能作用》[J]陕西建筑2008.25
[3]张雨涛《基于层次分析法的代建单位遴选》[J]中国集体经济2010.0
[4]贾新堂. 代建制存在的问题及建议[J]建筑管理现代化，2008（3）：37
[5]马勇. 代建制存在的问题及建议[J]. 建筑管理现代化，2007（4）：63-65
[1]范道津，杜亚灵.政府投资项目企业型代建制实务[M].天津：天津大学出版社，2010.1
[2]陈海，王德卿《浅谈代建制中代建单位的功能作用》[J]陕西建筑2008.25
[3]张雨涛《基于层次分析法的代建单位遴选》[J]中国集体经济2010.0
[4]贾新堂. 代建制存在的问题及建议[J]建筑管理现代化，2008（3）：37
[5]马勇. 代建制存在的问题及建议[J]. 建筑管理现代化，2007（4）：63-65
