浅谈北京市建设工程

    施工合同管理信息系统的构建与运行

    北京市建设工程招标投标管理办公室  胡  静

    摘  要：北京市住建委通过构建和运行建设工程施工合同管理信息系统，建立并逐步完善了“以纳入市区（县）两级建委监管范围的项目为管理主线，通过对承包人报送项目履约数据进行监督和统计分析，及时发现单体项目存在的问题、风险和隐患，必要时进行过程干预和处理”的基本管理模式。依托这一平台，督促和引导市场各方主体提高合同履约水平，推动了北京市施工合同履约管理工作的全面开展。

    关键词：施工合同管理；信息监管系统；构建；运行

    工程建设过程的本质就是建设工程合同的履约过程，工程建设的复杂性、不确定性，都决定了施工合同履约过程的高风险性，开展建设工程施工合同履约监管，既有利于建设行政主管部门深化改革，提高管理和服务效能，更好地履行工程建设管理职能，也有利于规范建筑市场，加强过程干预和纠偏、化解工程建设中的各类矛盾和风险；督促和引导合同各方主体提高施工合同履约水平和工程建设水平。为此，北京市住房和城乡建设委员会（以下简称“北京市住建委”）经过深入研究和科学论证，决定构建北京市建设工程施工合同管理信息系统（以下简称“系统”），并依靠这一平台，全面开展施工合同履约管理工作。

    一、系统构建的背景与政策基础

    近年来，北京市城市建设规模不断扩大，工程建设复杂性不断提高，城市建设任务艰巨程度不断提升，同时，市场经济体制不健全、建筑市场各方主体地位失衡、过度竞争、工程建设各方主体法律法规和合同履约意识淡薄等问题并存，导致拖欠工程款、延期交房、工程质量和安全风险增加、群体性事件频发等矛盾不断积累和上升，形成大量不稳定因素，对建筑市场秩序和首都的和谐稳定造成巨大影响。如何破解难题？经过多年的管理实践和探索，北京市住建委逐步认识到：在当前条件下，开展合同履约管理是系统解决这些问题的关键，为此，坚决打破了“合同履约是市场行为，政府不宜介入过多”的传统管理思路，决定开展施工合同履约管理工作。2008年3月，北京市住建委出台了《北京市房屋建筑和市政基础设施工程施工合同管理办法》((京建法[2008]138号，以下简称“施工合同管理办法”)，办法规定：“市建委建立施工合同管理信息系统，……市和区县建委通过施工合同管理信息系统实施施工合同监督管理。”这一办法的出台，为北京市建设工程施工合同管理信息系统的建立提供了政策支撑。

    二、系统构建与研发

    经过深入开展调研，确定了施工合同管理信息系统的设计原则：一是要全面反映施工过程中合同履约状况的关键技术经济指标，实现对施工全过程的风险监控；二是要合理确定数据报送内容，在能够客观反映工程建设实际的条件下降低企业负担；三是维护合同订立双方的合法权益，保证双方利益均衡；四是充分利用市场机制和利益制衡机制，形成工程建设各方主体制衡关系。遵循上述原则，我们制订了系统需求方案，确定了系统构建的总体思路和具体技术方案，系统组成、数据结构、技术功能和管理功能等均在施工合同管理办法规定的基础上进行构建和研发。

    （一）、系统组成。系统由“合同备案履约数据报送”和“合同履约监督管理”两个子系统组成：报送系统的使用主体为合同承包人和发包人，承包人负责具体实施数据报送工作；发包人可对承包人报送数据的真实性进行监督，并可对具体数据提出质疑；监管系统的使用主体是市区（县）两级合同监管部门，完成以数据监督为基础的一系列网上监管。两个相对独立又协调统一的子系统实现了施工合同管理办法对系统构建方面的基本要求。

    （二）、数据结构及其生成。合理确定数据内容及其生成途径，对系统日后的正常运行和充分发挥作用尤为关键。1.数据内容的确定。备案数据内容包含了项目在纳入建设市场管理环节后所产生的能够体现其主要属性的大部分数据，如项目编号、工程地点、资金性质、工程类别、建设规模、合同价款及支付额度、各方主体联系方式等，这样即可以在日常管理中全面掌握项目信息，也有利于日后从不同角度对各类项目进行统计和分析；履约数据的内容首先确定了“以价款支付类数据为主、质量安全等数据为辅”的总体思路，这是由于目前建设行政主管部门对质量、安全的现场监管和相关数据获取已相对成熟，但对现场各类价款支付、资金到位真实情况等数据却一直缺失。长期以来，北京市及各兄弟省市对施工合同的管理多数到合同备案为止，重点也多放在造价管理，但目前建筑市场的矛盾恰恰主要集中在合同履约阶段，多为经济纠纷并由此引发一系列社会矛盾。因此，价款类数据设置的内容相对较多且比较具体，其他履约数据只需做“是”或“否”的选择性填写。其次，数据内容还应考虑到施工企业在此类数据统计上的行业惯例和常用数据管理模式，否则企业为适应此系统的填报模式要单独做相关统计，增加了企业负担。 2.数据生成途径。备案数据生成采用内网自动读取和承包人填写相结合的方式。项目在入场登记和招标文件备案环节录入招投标内网的数据系统均可直接录取，避免企业重复输入；履约数据均由承包人自行录入，但在录入时系统可即时生成部分统计数据，便于企业实时掌握项目数据报送总体情况并核实所填报数据的准确性。

    （三）、系统实现的技术功能和管理功能。一是对合同备案和履约数据实施全面监管，对数据进行网上采集、整理、披露。二是对合同备案和履约数据进行统计、分析和生成报表。三是合同履约风险预警提示；在系统设置风险参数的基础上，自动对各类数据的进行分析，对达到风险标准的项目企业和监管部门均可得到预警提示。四是合同履约风险处理；监管部门根据风险提示及时排查存在问题和隐患，通过约谈等形式处理风险，在系统中记录处理过程、处理结果并进行总体评价。五是信息发布，是有关施工合同管理政策、重要通知、指导文件的重要发布平台。六是企业动态监管评价，根据动态监管办法的要求，对承包人和发包人因不规范市场行为被记分和积分处理后，进行记录、评价和公示；七是网上互动交流，是监管部门为合同各方主体解惑答疑，并及时获取各方意见建议的有效途径。八是电子版合同和形象进度照片导入。

    2008年6月，系统需求方案经充分讨论和修改后定稿，系统技术开发工作启动。通过系统方案制定人员和技术开发人员的紧密配合，2008年11月系统技术开发工作基本完成，在经过系统试运行和调整工作后，2009年1月1日，施工合同管理信息系统（第一版本）正式启用；2009年9月，随着施工合同管理工作的大力推进，结合新的监管要求和总结系统(第一版本)运行后的问题，又对系统进行了深度改造，2009年12月1日，系统升级版启用。至此，依托系统已建立“以纳入市区（县）两级建委监管范围的项目（包括招投标项目和直接发包项目）为管理主线，通过对承包人报送数据进行监督和统计分析，及时发现单体项目存在的问题、风险和隐患，必要时进行过程干预和处理”的基本管理模式。

    三、系统运行的组织实施

    系统投入运行后，面临的首要工作就是如何使企业掌握报送系统的使用方法，按时、如实地完成数据报送工作；如何使市区(县)两级合同管理部门正确理解系统监管的重要性和作用，掌握各项监管功能的应用，在了解企业如何进行数据报送、哪些环节易发生问题的基础上有的放矢，完成一系列网上系统监管。这些即是保证系统正常运行的基础性工作，也是施工合同履约管理工作的最大难点。以往的经验告诉我们，如果忽视了对系统使用主体的应用培训，功能再完善的信息管理系统也无法真正发挥其作用，导致前功尽弃。因此，我们为系统的运行制定了一系列保障措施：

    一是制定发布关于推动数据报送工作的通知，宣贯解读政策，强调重要性；二是在系统内部分别为不同的使用主体编写了系统使用说明，并在北京市工程建设信息网上设置“系统模拟版”的链接，供企业登录学习如何操作使用；三是开展对市区（县）两级住建委合同管理部门工作人员的培训；在全市范围内大规模开展对市属企业、区属企业、中央在京企业、外地在京企业的培训工作，务必保证培训覆盖面。上述培训内容不局限于系统使用本身，而是结合市住建委已构建形成的施工合同管理政策体系的所有内容，并将这些内容和系统使用说明印刷成册作为培训材料免费发放。经过两个月的不懈努力，市招标办共培训各类人员4400多人，为系统的运行打下了良好基础。

    通过市区（县）两级住建委的共同努力和大量富有成效的宣传和培训工作，合同履约管理和数据报送意识不断得到认可和强化，企业主动性不断增强，企业填报率和数据填报的准确性不断提升。

    四、系统运行推动施工合同履约管理工作的全面开展

    截至目前，共有4163个项目纳入施工合同管理信息系统监管，其中正处于合同履约监管期(在施)的3633个项目，已竣工530个项目；在施项目中应填报合同履约数据2568个项目，已按时填报2413个项目，合同履约数据报送率从最初的30%提高至94%。合同备案数据报送率达到100%。共有999个项目发生合同履约风险，产生备案类、价款类等各类风险2042个，经市区（县）两级合同管理部门排查处理1897个；经排查协调后已化解的风险1654个，部分化解78个，未化解6个，全市风险排查率93%。除上述各项指标外，其他主要经济参考指标有：各大施工企业集团数据报送率、各类投资方式项目(如房地产项目)工程款拖欠率、专业承包价款支付率等；统计报表包括《北京市建设工程施工合同履行情况汇总报表》、《施工合同预付款支付情况表》、《施工合同进度款支付情况表》、《履约风险预警排查处理情况表》等等。从总体情况上看，系统运行平稳，基本能够反映全市施工合同履约状况。

    系统监管的作用体现在以下几个方面：一是掌握全市建设工程施工合同履约总体现状，为各级领导决策提供参考和一定的数据支持，成为建设行政主管部门对工程建设实施管理的新的有效的抓手。二是加强过程干预，化解过程风险，合同履约纠纷数量和矛盾程度均有所下降。三是合同订立双方制衡关系得到落实，行为约束得到加强，合同履约意识明显上升。四是进一步密切了行政主管部门与企业之间的联系，使企业感到其不只是被监管对象，更是被服务的对象。五是综合管理的作用逐渐突出，涉及质量、安全、人员资格、专业承分包招标备案等方面的管理问题不断通过系统显现，为在全委范围内开展合同履约横向联合监管奠定了基础。六是初步实现了合同订立环节与合同履约环节的相互制约作用。将合同履约过程中出现的问题及时反馈到招投标和合同订立环节，推动其做出相应调整。七是与现场检查相结合实现对施工现场合同管理的有效监管。八是根据系统显现的问题，分析并确定合同监管阶段性工作重点，指导全市合同管理工作。九是为市场主体提供诚信评价等履约信息服务。

    五、系统运行过程中遇到的困境和对策

    尽管我们为开展施工合同管理系统相关工作制定了整体工作部署和详尽的实施方案，但在系统构建阶段和运行阶段仍旧遇到各种各样的问题，有监管层面的问题，也有技术层面的问题，这些不断涌现的问题不仅增加了工作难度，也不时使我们的工作陷入困境，阻碍着系统正常运行甚至合同管理工作的全面推进。针对这些问题，我们认真总结原因并深度分析产生问题的根源，积极寻找对策，确保相关工作的顺利进行。

    （一）、存在的问题及原因。1.系统运行初期履约数据填报率低。主要原因一是对施工合同管理体系相关文件的普及力度不够，造成大部分企业信息谛后；二是由于系统功能的局限性，企业无法准确识别应填报的项目和填报日期。但究其根源，主要是由于以往行政主管部门颁布文件后由于忽视对文件要求的执行和落实，企业如未按要求执行被追究责任的概率也相对较低，企业对每年大量的管理文件趋于麻木，造成很多文件制定的再完善，监管理念再先进最后也被“束之高阁”。所以，这是企业重视程度低、填报积极性差的根本原因。2.承包人填报虚假数据。此类问题多发生在价款支付类数据上。价款支付不到位是工程建设项目的顽疾，特别是房地产开发项目尤为严重。承包人在填报时隐瞒相关款项拨付的真实情况，造成项目存在的履约风险无法通过数据表现出来。主要原因是施工单位为了维护与建设单位的合作关系，不愿将矛盾表面化。问题根源主要是建筑市场的恶性竞争，各方主体地位失衡造成的施工单位不懂也不敢行使话语权来维护自己的权益。3.数据填报准确性欠佳，数据畸高或畸低，部分数据统计分析结果缺乏逻辑性和合理性。主要原因是填报人员对数据概念和专业术语存在理解偏差、填写不细心等原因，导致数据漏填或重复填写，同时还有企业管理层对数据的把握与施工现场实际信息脱节等原因。以上只是诸多问题中的一部分。

    (二)、对策和具体措施。1.通过优化系统技术功能和操作人性化提高数据质量。一是企业填报数据设置分级操作，增加分公司和基层填报员；二是对企业系统中的项目按填报状态明确分类，履约数据填报周期自动生成且分期显示；三是增加项目在特殊情况下(如延期开工)数据填报方法；四是竣工项目与在施项目实行区别管理；五是优化备案和履约数据填报页面；六是优化发包人对数据的质疑功能等。2.加强监管力度，宣贯政策精神，督促施工企业正确认识并充分利用此系统平台更加积极认真地对待数据填报工作。如企业出现逾期填报、虚假填报等现象，将严格按照《北京市施工合同动态管理办法》（京建市［2008］720号）的规定进行记分积分等行政处理。3.增强对企业的服务。一是最大程度细化系统使用说明，并在数据填写处增加数据概念说明和填写提示；二是通过短信平台定期自动向填报人员发送填报提示短信；三是注重对日常企业提出的问题进行阶段性总结，编写《常见问题解答》等指导文件在系统中发布；四是在合同备案环节，向承包人和发包人发放《合同管理数据报送工作相关事项提示函》；五是引导企业充分认识到施工合同履约管理和系统监管对解决其履约中的具体问题，乃至从一定程度上扭转其市场弱势地位的积极意义；六是组织指导企业集中梳理错误数据。

    在市住建委建设市场处的指导下和市招标办领导和市交易中心领导的全力支持下，依托系统监管，施工合同履约管理工作已全面开展并初见成效。我们会继续利用好这一信息平台，结合不断变化的市场形势，提高对施工合同履约监管可能出现的新问题的敏感度，深入分析，制定整体工作部署和阶段性监管工作重点；加强对区(县)合同管理部门的业务指导和对市场各方主体的服务；增强与委内各部门之间监管的横向联动，为下一步在全委范围内建立更加全面、长效的施工合同管理机制打下坚实的基础。