新型城镇化建设中的“五大要素”
■住房和城乡建设部原副部长 宋春华
城镇化是人类社会发展、进步、文明的历史过程，有其自身的规律。1979年美国城市地理学家诺瑟姆提出的“s曲线”（诺瑟姆曲线），大体上反映出城镇化推进的规律性特征（图1），即发达国家城镇化都经历过类似的正弦波曲线上升的过程，其中有两个拐点：30%和70%。城镇化率低于30%时，曲线平缓，经济发展缓慢，农业释放的富余劳动力和城镇提供的就业机会相对有限，是城镇化缓慢发展的初级阶段；城镇化率超过30%后，曲线变陡，经济进入高速发展阶段，处于工业化社会，农村大量转移人口进入城市，是城镇化加速推进的时期；城镇化率达到70%后，曲线又趋平缓，基本实现现代化，城镇人口比重增长又趋缓慢，进入后工业社会。
改革开放以来，伴随着工业进程的加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978年至2013年，城镇常住人口由1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率由17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。规划到2020年，常住人口城镇化率达60%，户籍城镇化率为45%（表1）。
中国城镇化进程显示出政府强势的调控作用，这使我们没有走类似日本和韩国那样大城市主导、大城市首位度奇高的高度集约型的城镇化道路；避免了像拉美和加勒比地区那种过快、过度超前的城镇化和低收入者住居的“贫民窟化”；也没有像美国那样，过分分散布局、低密度蔓延式扩张，过度依赖私人汽车机动出行所造成的土地、资源能源的巨大浪费。中国的城镇化总体呈现出一种正态效应，对吸纳农村劳动力转移、提高生产要素配置效率、扩大内需、推动经济持续快速增长、促进社会结构变革、改善人民生活等，取得了举世瞩目的成就。
中国的城镇化具有世界意义，引起国际上的高度关注，以致于有国外学者将中国城镇化与美国的高科技发展一起称之为“21世纪对世界影响最大的两件事”。
当然，30多年来的中国城镇化建设，也积累了一些不容忽视的问题和不足，出现了一些突出的矛盾和难题，所以，城镇化未来之路，必须转型发展。2013年12月，中央召开了城镇化工作会议，提出推进城镇化六方面的主要任务，2014年3月，又公布了“国家新型城镇化规划”（2014～2020年），这是宏观性、战略性、基础性规划，是中央和国务院对城镇化工作的重大部署，认真贯彻好会议精神，全面实施好“规划”，我们就会走出一条有中国特色的新型城镇化道路。新型城镇化有别于我们已经走过的城镇化道路，是“中国城镇化”的升级版，它也将对城市规划、房地产开发等领域产生深刻的影响。
新型城镇化，不能只化劳动力不化家庭，要实现农村转移人口的市民化。
2013年末，大陆总人口数为13.6亿人。2014年5月公布的《中国家庭发展报告》称，大陆共有4.3亿户家庭。家庭是人口的载体、社会的细胞。这些人口和家庭分布在社会的两翼，一翼是城镇，一翼是农村。城镇的7.3亿人，又分户籍人口（4.9亿人）和非户籍常住人口（2.4亿人），户籍人口中有就业人员3.8亿人和抚养人口1.1亿人，他们共同组成了城镇的家庭；而农村家庭则是由城镇中非户籍常住人口（农民工）和农村中的劳动力及农村抚养人口所组成，所以进了城的农民工其家庭仍在农村（图2）。
这就带来了一系列的问题：首先，农村家庭被解构，产生了留守老人、留守儿童等特殊群体，带来了一系列社会问题，是不和谐、不稳定的因素之一。其次，进城务工的农民即使被常住化了，由于政策、制度的原因，他们并没有享受市民权益，是不完全的城市人口，是不公平、不可持续的，负面影响越来越显化。再其次，大量人口季节性的钟摆式流动，要付出巨大的出行成本，会对交通系统造成瞬时性冲击，不利于长期稳定运行；此外，流动人口逐渐纳入住房保障范围后，其家庭仍在农村，实际上要用两套生活设施服务一个家庭，造成了资源的浪费。最后，农村大量青壮年外出，老人留守，若干年后农民工的年长者也返回农村，必将造成农村老龄化要快于城市，农村养老问题便会凸显出来。解决这些问题的关键是推进以人为核心的新型城镇化，有效推进农业转移人口的市民化，推进户籍制度改革，让符合条件的农业转移人口落户城镇，让他们享有城镇的基本公共服务。
具体讲，就是今后一个时期，应着重解决好“三个1亿人”的问题：促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化，这“三个1亿人”，对我们的城市规划和房地产业提出了新的任务和要求，必将影响到城镇规模、布局、生态、环境、基础设施、公共服务等诸多环节。以住房为例，2013年城镇人均住房面积为32.9平方米，将来还会有一定的提高，即使按目前人均约33平方米计算，1亿人也需要33亿平方米的住宅，每年要建5亿平方米左右。棚户区和城中村改造，大体上也是这样的规模。这就要求我们必须更新观念、坚持创新、城乡统筹、科学规划、因地制宜、合理布局、节约用地、提高质量，做到事前控制、有序开发、高水平地建设，这样才能更好地解决三个1亿人的住房问题。
新型城镇化，不能只造“空城”不聚人气，要有准确的定位和必要的产业支撑。
城镇化的本质是社会生产力发展到一定阶段所引起的生产力布局调整。第一产业——农业的产业化和现代化提高了农业劳动生产效率，使农村出现富余劳动力，需要转移；第二产业——工业化信息化的转型升级和快速推进，以及第三产业现代服务业的兴起和快速发展，需要机械性输入补充从业人员，所以农村人口的转移其动力源是产业升级、转移和集聚，是社会生产力提高和布局的调整，城镇化是与工业化、信息化和农业现代化良性互动的结果。
如果没有产业支撑，不能提供就业，不管造出多好的新城、不管马路多宽、广场多大、楼堂馆所多靓，仍然是不会吸引人、留住人的，只能沦为一座空城。“拉美陷阱”的教训，就在于不能为大量涌入城市的人群提供就业岗位，没有收入的人群又造就了贫民窟和一系列的城市问题。所以，安居和乐业是相辅相成的，有道是“安居才能乐业”，还应当说“乐业方可安居”。中国城镇化的一大症结是工业化滞后于城镇化，必须摈弃没有产业基础、只靠房地产支撑的城镇化，纠正好大喜功、急于求成、盲目冲动的造城运动。无论是新城建设、新区开发，还是旧城改建、扩展、增容，首要的是做好城市发展战略研究，依据自己的资源禀赋和区位特征，准确把握城市定位，顺应区域发展的整体要求，选好主导产业和产业集群，确立自己的专业化地位和分工协作关系。城市规划不能只做空间规划的文章，必须与经济社会发展规划、土地利用规划紧密结合，研究生产力布局，与产业规划相衔接。在这个基础上，搞好城市布局、基础设施建设和环境建设，创造宜居宜业的条件，这样就会吸引人、留住人，让转移进城的农村人口能安家立业，在为现代化建设作出贡献的同时，创造自己的新生活。
新型城镇化，不能只铺摊子拼资源，要坚持集约、紧凑、低碳。
如上所述，没有产业支撑的盲目造城，往往是急于拉架子、铺摊子，显示城市的气派，忙于搞些标志性形象工程，以取得“广告”效应，紧接着就是大搞房地产开发，以物业增值的预期吸引资金，实则多为投资与投机性需求，缺少最终消费，晚上灯火不足而被称之为“鬼城”。这样的城市，马路很宽没有车、广场很大没有人、写字楼很漂亮没人办公、大型公建很阔气往往成为摆设，高企的房价让楼市转入低迷，脆弱的资金链一旦断裂，只会留下大量的闲置土地、半拉子工程和积压物业，直接的后果是造成土地和资源能源的极大浪费，还会引发其他经济社会不稳定等诸多问题。
上述情况可能是少数个案，然而中国城镇化在空间布局上普遍存在着大手大脚、过度占用土地甚至农田等现象。城市继续“摊大饼”无节制地蔓延，新城新区则跑马圈地、宽打宽用。大量的农业用地转为建设用地，城市土地承载的人口密度和经济密度则难以提升，资源的利用效率大打折扣。有资料称：2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83%，城镇人口只增长45%，增长率之比为1.85，而国际公认的弹性标准为1～1.12，说明我国城市人均用地过大，不少城市超过120平方米，而东京为70平方米，香港只有40平方米；与此相随的一个指标，是人口密度的降低。本世纪以来，城市建成区面积扩大了50%，而城镇人口只增长26%，土地城镇化快于人口城镇化，建成区人口密度必定是下降的。另有资料显示：2001年至2008年，城镇人口平均每年增长3.55%，而建成区面积平均每年增长6.2%，城市建设用地平均每年增长7.4%，城市的经济密度仅为日本的1/10。
党的十八大提出中国社会主义事业“五体一位”的总体布局，以经济建设为中心，协调推进政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，生态文明建设要贯穿于各行各业、各个方面。为此，我们要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念；坚持节约资源、保护环境的基本国策；推进绿色发展、循环发展、低碳发展的方针；促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多的修复空间，给农业留下更多的良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。
新型城镇化必须全面认真贯彻落实上述指导思想，走出集约、紧凑、低碳发展的新路子，将搞好规划作为前提，重点解决以下三个方面的问题。
一是划定城市范围和界面。改变扩张性、摊大饼、无序蔓延、无界限发展的做法，应根据区位特征、自然条件、城市功能和产业性质，科学界定开发范围、合理划定城市界面，人均用地要控制在100平方米之内。同时，要严格划定三区（禁建区、限建区、适建区）四线（绿地——绿线、水体——蓝线、历史文化——紫线、基础建设——黄线）。此外，涉及城市生态还要通过制定生态保护红线，扩大城市生态空间，增加森林、湖泊、湿地面积，将农村废弃地、其他污染土地、工矿用地转化为生态用地，在城镇化地区合理建设绿色生态廊道。
二是把握开发规模和强度。在需要开发的地区，应搞好市场调查，合理确定开发规模，把握好开发强度，既要适度紧凑集中，又要适应资源环境的承载能力，避免强冲击开发，“把我们的家轻轻地放在大自然中”，要建立尊重自然、保护自然、依托自然、顺应自然、天人合一的理念，“让城市融入大自然中，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，要“慎砍树、不填湖、少拆房”，把绿水青山留给城市居民。
三是实现绿色低碳运行。城市运行需要外部输入能源和其他资源，同时排出污染物，留下碳足迹，影响和污染自然环境。必须坚持资源节约和环境友好的基本方针，建设“两型社会”，无论是生产、生活，还是其他社会活动，都要坚持绿色发展、低碳运行。以交通为例，首先是减少出行、削减出行量，规划的集中紧凑布局是重要方面。此外，还应避免过度机械性的功能分区，住区和工作区可根据情况适度混合，包括建设多功能的城市综合体，都会有效地减少出行量。必要的出行要坚持非机动出行和步行优先，机动交通要坚持公交优先，公交系统要坚持大运量、低能耗的轨道交通和快速系统优先，并采用TOD模式（以公共交通为导向的开发模式），实现公交与非机动出行或步行系统的结合，尽量减少市民出行对小汽车的依赖。
新型城镇化不能只有物化没有文化，要传承文脉、塑造特色和美丽。
我们在谈论城镇化为城市带来的巨大变化时，往往只看到硬件奇迹而陶醉于硬实力的增强，这只是大量资金和社会劳动物化的结果。城市不仅是个巨大的物质实体，更是内涵丰富的文化实体，城市的综合实力不仅体现在硬件承载能力的强弱，还应包括文化软实力的水平，而后者更具持久的竞争力。我们在讨论城镇化质量时，不仅要看到建设中的硬伤和城市病的积累，还必须看到城市文化的缺失和传统特色的淡出。
长期以来，由于我们对城市价值的认定上存在着偏执乃至迷失，某些不良倾向多有显现。例如：高物质化——单纯追求效率和财富，忽视人文精神的认同和培育；去历史化——漠视历史文化，不少有保存价值的城市建筑文化遗产毁于大拆大建；奢靡化——审美价值扭曲，追求奇特怪异、光怪陆离、张扬摆阔；同质化——缺乏创新，跟风模仿，戴假面具扮洋相，千城一面，特色丧失殆尽等等。这些都反映出我们在城市文化建设上自觉性不高、自信心不强、文化定力不足，这种状况亟待改变。
在推进新型城镇化过程中，我们要发掘城市文化资源，强化文化传承创新，促进传统文化与现代文化、本土文化与外来文化的交融，把城市建设成为历史底蕴厚重、时代特色鲜明的人文魅力空间，形成多元开放的现代城市文化。因此，在城市规划和开发建设中，一方面要挖掘和保护文化资源，特别是在旧城改造中，要注重文化生态的整体保护，留住存续城市文化记忆；另一方面要传承和弘扬优秀传统文化，在新区新城建设中，融入传统文化元素，与原有自然人文特征相协调，推动地方特色文化的发展。
为了更好地展示和表达自己的城市文化，要在以下几个方面下功夫：一是以城市文化战略研究为基础，确立城市的文化主题，突出地方文化特色；二是坚持规划设计的创新，既不拷贝洋符号，也不一味仿古，要塑造具有地域风格、民族特色和时代精神的人性化空间；三是开辟城市开放性公共空间，植入公共艺术，讲述自己的故事；四是规划建设重大历史文化纪念工程，构建世代相传、刻骨铭心的记忆场所。
新型城镇化，不能只偏大不爱小、只顾城不管乡，要优化城镇布局，形成大中小城市和小城镇协调、城乡一体化发展的格局。
城镇体系既有规模结构的合理，又有空间分布形态的平衡，要统筹规划、合理布局、分工协作、以大带小、协调发展。为此，必须以城市群为主体形态，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、互补功能强的城市群。一方面，东部城市群（京津冀、长三角、珠三角）应进一步优化和提升，发挥对全国经济社会发展的重要支撑和引领作用，并积极参与国际合作与竞争。另一方面，要培育和发展中西部城市群，加快产业集群的发展和人口的集聚。同时，还要进一步增强各中心城市的辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展。此外，还必须统筹城乡发展的力度，推进城乡规划、基础设施和公共服务一体化，提升乡镇村庄的规划设计和管理水平，建设各具特色的美丽乡村。
