对建立和发展公共资源交易中心的思考

    河南省焦作市建设工程招标办公室  王怀军

    提  要：公共资源交易中心的建立是在有形建筑市场不断完善并取得成功经验的基础上的一项有益尝试，是有形建筑市场模式的拓展和延伸。这项措施对于整合各类有形建筑和建设市场资源，扩大公共资源交易范围，建立健全统一规范的工程建设有形市场，从源头上预防建设领域腐败行为具有重要作用。但我们也必须清醒地看到，由于缺乏法律定位和成熟模式的借鉴，许多公共资源交易中心的性质定位不准确，甚至将行政主管部门的监管职能也纳入自己的职责范围，造成了新的政出多门、职能交叉、重复监管等体制性弊端。本文就这一问题在广泛调查研究的基础上，引发了一些思考。

    关键词：对建立和发展；公共资源交易中心；思考

    2007年10月21日，中纪委向党的十七大工作报告中指出：“督促有关部门按照公开、公平、公正原则，加快推进公共资源交易市场建设。规范和完善工程建设招标投标、国有土地使用权招标拍卖挂牌出让、产权交易和政府采购等制度。”2009年7月9日，中办国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》中要求：“按照政府建立、规范管理、公共服务、公平交易的原则，坚持政事分开、政企分开，打破地区封锁和行业垄断，整合和利用好各类有形建筑和建设市场资源，建立健全统一规范的工程建设有形市场，为工程交易提供场所，为交易各方提供服务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件。”2010年1月11日，中纪委书记贺国强在中纪委十七届五次会议的工作报告中强调：“建立健全防止利益冲突制度，深化公共资源交易制度改革，完善公共资源领域统一规范的交易市场，加强对国有产权交易的监管，完善政府采购法律制度体系。”这些重要指示和要求，对于在全国范围内建立和发展公共资源交易中心起到了巨大的推动作用。但由于对公共资源交易中心的性质和职能没有明确的法律定位，也没有明确全国统一的可以借鉴的模式，以至于出现了许多各行其是的公共资源交易中心，最突出的问题是政事不分、政企不分、管办不分，有的甚至将行政主管部门的监管职能也纳入自己的职责范围，形成了新的政出多门、职能交叉、重复监管等体制性弊端。

    一、不同体制下的公共资源交易中心

    调查中发现，大多公共资源交易中心是将建设工程交易中心、国有土地使用权招拍挂中心、产权交易中心和政府采购中心整合在一起，建立统一的交易平台。但由于目前国家对公共资源交易中心的性质、职能没有明确定位，加之缺少统一的管理办法和运作规程，致使各地政府在建立公共资源交易中心的尝试中形成了不同模式，暴露出一些值得关注的问题。

    从目前情况看，大体有三种模式。一是政府“直管”模式。即以市、县政府名义组建、隶属于市、县政府直管的运作方式。这种模式一般编制定位高：市级为正县、县级为正科级事业单位；机构庞大：大都称其为“公共资源交易监督管理委员会”或“公共资源交易管理委员会（以下简称‘管委会’）”，“管委会”一般由市长或常务副市长、县长或常务副县长担任主任，市或县四大班子有关领导担任副主任，负有公共资源交易监督管理职责的行政主管部门的主要领导为成员。“管委会”下设办公室，办公室主任一般由监察局副局长或发改委副主任兼任，并由监察部门设立监察室，派员行使行政监察职责。中心主要工作人员大都来自于原各个分散中心，职数一般为60人左右，其人员工资、福利待遇及办公经费均由本级财政全额拨付，交易费上缴财政。“管委会”作为虚设机构负责重大问题决策、协调和组织召开联席会议等。办公室作为常设机构负责公共资源交易中心的日常管理和运作。在工作机制上，有的自成一体，独立运行；有的则与前些年兴起的行政服务中心合二为一，或一套班子，两块牌子。目前，采用这种模式的比较普遍。二是政府“托管”模式。即依托于原有形建筑市场或行政服务中心的场地、设施、网络等有利条件，将各个分散的中心整合在一起，由市、县政府明确住房和城乡建设行政主管部门“托管”（如依托有形建筑市场），或为市、县行政服务中心的下设机构（如依托行政服务中心），同行政服务中心合署办公，由行政服务中心“托管”。 在领导体制上，由进驻的各分散中心的负责人组成公共资源交易管理委员会或办公室，服从“托管”部门或单位的领导。在管理体制上，管委会或办公室作为常设机构负责公共资源交易中心的日常管理和运作。在人员编制上，凡进驻中心的工作人员仍为原单位在编人员，工资关系不变，中心的办公经费部分由财政下拨。在运行机制上，各自发挥项目管理服务作用。目前，部分市、县采用的是这种模式。三是部门“联管”模式。即由市、县监察局或发改委牵头，将各个分散的“小中心”整合为一“大中心”，直接隶属于监察局或发改委的领导。有的进入“大中心”的各个“小中心”可以独立挂牌；有的则统称为招标投标市场管理委员会或招标投标交易中心。目前，只有少数市、县采用这种模式。

    二、公共资源交易中心建立和发展中亟待解决的问题

    尽管在建立和发展公共资源交易中心方面取得了一定的成效，但由于推行这项工作主要是以政府主导、部门为主分散进行的，形成了多种模式，但形成不了统一的管理体制和规范的运行机制，尤其按照中办国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》中提出的：“为工程交易提供场所，为交易各方提供服务，为信息发布提供平台，为政府监管提供条件”的要求，还有明显的差距和问题。

    首先，职能定位不准确。相对于各行政主管部门的职能法定而言，公共资源交易中心只是一个服务机构，而非政府部门。相对于各专业部门不同的规范要求来说，公共资源交易中心的工作人员不可能全部掌握各专业范围的法律法规和政策标准，很难协调各专业部门为维护业务的特殊性所产生的矛盾。但现实是有的公共资源交易中心的工作人员既要当服务者，更要当监管者，甚至私下“说服”政府，让政府以“红头文件”的方式明确自己的监管职责，堂而皇之地把公权力的触角伸进不该管的范围，从而造成新的政出多门、职能交叉、重复监管等弊端。如，有的将公共资源交易中心定位为“办理和监督信息发布、投标报名、开标、评标、定标、询价、拍卖、竞争性谈判等相关事务”，形成了新的“管办不分。更有甚者，有的既当政府投资项目招标的业主，又履行监管职能；既进行招标项目代理，又作为业主代表参与评标等。除投标无法替代外，将其他市场主体责任和招投标监管职能系于一身，与过去既当“裁判员”、又当“教练员”、还是“运动员”的做法有过之而无不及。其次，成本不降反倒增。整合各类有形建筑和建设市场资源，建立健全统一规范的工程建设有形市场的目的之一，就是要降低交易成本，为交易各方提供便捷服务。而有的公共资源交易中心却违背这一初衷。如有的对经行政监管部门备案的招标公告、资格预审文件、招标文件等也要一一审核，甚至随意更改备过案的相关资料，让招标人或招标代理机构无所适从，有时为一份备案资料两头忙碌，多次反复，苦不堪言。同时，也引发了中心与监管部门之间的矛盾。有的要求招标人或招标代理机构“双备案”，即向行政监管部门备案的同时也要向中心备案，否则，不予提供服务。第三，无关人员乱插手。有的公共资源交易中心归行政服务中心管理，行政服务中心的领导插手交易日常事务成为理所当然。有的中心领导为盈利规定招标人或招标代理机构必须在行政服务中心复印图纸、表格、资料等，甚至也要以中心的名义发放中标通知书，人为剥夺了招标人的权利。第四，专业素质需提升。虽然公共资源交易中心的工作人员大多是原各分散中心的在编人员，但由于有的原中心工作人员是公务员身份，担心进中心（事业单位）降低工资标准，便托关系留在原单位，致使中心不得不面向社会招聘工作人员，甚至有的领导也趁机将自己的子女、亲戚朋友安排在中心，导致中心人员业务素质不高，服务水平千差万别，难以提供良好的专业化服务。

    三、对建立和发展公共资源交易中心的意见和建议

    针对目前公共资源交易中心在建立和发展中存在的突出矛盾和问题，提出如下意见和建议：

    一是完善法规体系，确立公共资源交易中心的法律地位。建议中纪委、监察部及相关部门在深入调研的基础上，广泛听取社会各界的意见和建议，加快立法步伐，在法律法规中明确公共资源交易中心的地位和性质。可以借鉴住房和城乡建设部门多年来培育和发展有形建筑市场（建设工程交易中心）形成的成熟经验，制定《公共资源交易中心管理办法》、《公共资源交易中心进场交易规则》等法规和规章，以建立统一规范的公共资源交易市场，使公共资源交易中心在规范和完善工程建设招标投标、国有土地使用权招拍挂、产权交易和政府采购等制度中发挥重要作用。二是严格“体检”“红头文件”，维护政府的权威性和公信力。有的政府为筹建公共资源交易中心投资很大，场面很“派”，规格很高，如果只搞服务不搞监督，就会觉得是“锦衣夜行”，是一件很遗憾的事。于是，就想方设法让政府以“红头文件”名义规定自己不该管、不应管的事情，这样就可以顺理成章地行使自己不应有的权力。由此建议在全国范围内对公共资源交易中心的“红头文件”进行一次彻查，不仅要审查“红头文件”的合法性，更要对其制定的主体、权限、程序和法律依据进行全面而严格的审查，彻底消除其与国家法律或与行政主管部门职能相抵触的“病毒”。只有这样才能从根本上改变目前已经或正在形成的新的“政出多门、职能交叉、重复监管”等体制性弊端。三是改变运管方式，提倡公共资源交易中心企业化运作。用事业单位的方式去运作市场，带有明显的公益性质，容易形成政府干预，容易被社会误解为一个新设的政府职能部门。从公共资源交易中心目前的运管情况看，有的是政府主抓、有的是纪检监察机关主抓、有的是发展改革部门主抓、有的是委托行政服务中心或住房和城乡建设部门主抓。这种乱象极易导致公共资源交易中心成为新的“管办不分”，乃至成为新的腐败源头。建议将公共资源交易中心改造成国有全资、公司运作的独立法人，彻底解决“管办不分”的问题。四是强化自身建设，一门心思“服务”市场。建议公共资源交易中心按照中办国办印发《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》中提出的“四个提供”要求，围绕“服务”特性，明确自身定位，强化自身建设，充分利用公共资源交易大市场、大平台的优势，优化服务环境，提升服务层次，完善服务功能，在维护公平竞争原则、构建和谐社会中发挥积极作用。